Sicherheitspolitik im Licht der europäischen Integration

Auf Beschluss der Außen- und Verteidigungsminister der Europäischen Union entsteht in den nächsten Monaten in Brüssel ein militärisches Kommandozentrum für Auslandseinsätze. Seine konkreten Aufgaben und Tätigkeiten dürften dabei ganz wesentlich davon abhängen, welchen sicherheits- und verteidigungspolitischen Konzeptionen die Europapolitik fortan folgt bzw. in welchem Maße es den Mitgliedsstaaten gelingt, hier eine gemeinsame Politiklinie (weiter) zu entwickeln. Zumindest steht immer wieder die Idee einer tatsächlichen „Verteidigungsunion“ im Raum.

Daher lohnt es sich, die aktuellen sicherheitspolitischen Entwicklungen unter dem Gesichtspunkt der europäischen Integration in den Blick zu nehmen. Einen entsprechenden Überblick vermittelt das unlängst erschienene „Jahrbuch der europäischen Integration 2016“ des Instituts für Europäische Politik.* Die Gesamtschau macht deutlich, dass es bereits eine Reihe gelungener Einzelprojekte vergemeinschafteter Sicherheits- und Verteidigungspolitik gibt. Nichtsdestotrotz kann man sich neuerlich nicht des verheerenden Eindrucks erwehren, dass die größte Schwäche der Europäische Union im mangelnden politischen Willen besteht, zur Verfügung stehenden gemeinsamen Strategien Rechnung zu tragen.

Außen- und Sicherheitspolitik zwischen Wunsch und Realität

Für Niklas Helwig und Isabelle Tannous (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, S. 341-348) klafft die „Lücke zwischen den Ambitionen einer wirklichen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und dem Umgang mit den Herausforderungen in der Nachbarschaft […] weiterhin weit auseinander“ (S. 341). Dabei bewerten beide die Globale Strategie für Außen- und Sicherheitspolitik der EU vom Juni 2016 durchaus positiv, die – wie sie nachzeichnen – aus einer Debatte zwischen Vertretern einer „wertegebundenen transformativen Außenpolitik“ und einer „realistischen und machtorientierten Sichtweise“ (S. 342) hervorgegangen ist. Als große Herausforderung und Belastung der Strategiedebatte und konzeptionellen Ausgestaltung stellen Helwig und Tannous das Brexit-Referendum und den daraus folgenden EU-Austritt des Vereinigten Königreichs heraus.

Hinsichtlich der konkreten gegenwärtigen Gestaltung der GASP beobachten Helwig und Tannous vor allem die Auflösung des politischen Konsenses und die Bildung innereuropäischer Fraktionen – jedoch: „Die bisherigen ‚Minilateralismen‘ haben sich […] bisher selten als dauerhaft erwiesen und sie gewährleisten, anders als der Konsens der ‚großen Drei‘, nicht mehr die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union.“ (S. 345) Die Folgen des fehlenden politischen Konsenses exemplifizieren die Autoren anhand des Umgangs der europäischen Staaten mit dem Syrienkrieg. Ferner unterziehen sie Bewältigungsversuche in der Flüchtlingskrise einer näheren Analyse.

Multiple Herausforderungen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Die fehlende Einigkeit der EU in sicherheitspolitischen Fragen erscheint umso bedenklicher, nimmt man die Analyse von Daniel Göler und Lukas Zech über die „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (S. 349-354) hinzu, für die sie als drei zentrale Herausforderungen die russische Hegemonialpolitik, den ‚Islamischen Staat’ und den Brexit markieren. Letzter werde „sowohl die Homogenität innerhalb der GSVP erhöhen und somit zu einer Vereinfachung der internen Entscheidungsprozesse beitragen als auch das sicherheitspolitische Potential und Fähigkeitsspektrum der Europäischen Union deutlich reduzieren, was den Möglichkeitsraum einer eigenständigen Sicherheits- und Verteidigungspolitik einschränkt“ (S. 349).

In der Globalen Strategie beobachten Göler und Zech im Vergleich zum Vorgängerpapier von 2003 eine Schwerpunktverschiebung in Richtung „[ziviles Krisenmanagement]“ sowie „Unterstützungs-, Ausbildungs- und Überwachungsmissionen“ (S. 350). Eine weitere Entwicklung identifizieren sie in der regionalen Fokussierung auf die Herausforderungen in Osteuropa und dem Mittelmeerraum, wobei das Strategiepapier neben den konventionellen militärischen gerade auch die neuen hybriden und nicht-militärischen Bedrohungen in den Blick nimmt. Die Ausgestaltung der GSVP nehmen die Autoren anhand ziviler und militärischer Missionen – v. a. EUNAVFOR MED, EUTM RCA (im Anschluss an EUMAN RCA), EUPOL COPPS, EUBAM Rafah und EUSEC RD Congo – in den Blick.

Insgesamt kommen Göler und Zech zu dem Urteil, dass die „neue Sicherheitsstrategie […] als eine wichtige Chance hin zu einer neuen konzeptionellen Basis zu werten [ist], […] sich allerdings daran [wird] messen lassen müssen, inwieweit die praktischen Probleme der letzten Jahre nun ausgeräumt werden können“ (S. 353). Potenziale sehen die Autoren gerade auch für das „Nebeneinander“ bzw. eine „Arbeitsteilung“ (S. 354) von GSVP und NATO.

Stärkung des gemeinsamen Grenzschutzes

Mit Michael Kaedings Beitrag über „Europäische Agenturen“ (S. 153-156) kommt explizit der vergemeinschaftete Schutz der europäischen Außengrenzen durch Frontex in den Blick. Sein Ausblick auf deren Fusion mit den „für das Grenzmanagement zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten“ (S. 155) zur Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenschutz verdeutlicht für diesen Aufgabenbereich eine Kompetenzübertragung von den Nationalstaaten auf die Union, zumal es dieser Agentur zukünftig möglich sein wird, in Gefahrensituationen einzelne Maßnahmen „gegen den Willen einzelner Mitgliedsstaaten auf deren jeweiligen Territorium“ (S.155) umzusetzen. Eine Aufwertung erfährt die neue Agentur ferner durch die Ermöglichung einer eigenständigen Ausrüstungsbeschaffung und der Erweiterung um eine zentrale europäische Rückführungsstelle für abgelehnte Asylbewerber.

Christoph Gusy und Laura Schulte (Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, S. 275-280) würdigen die Schaffung der neuen Grenzschutz-Agentur zwar als wichtigen Beitrag zur Bewältigung der Flüchtlingskrise – zumal sie über ein Mandat für gemeinsame Einsätze mit Drittstaaten verfüge. Jedoch problematisieren sie, dass bei „der Einrichtung einer solchen Behörde […] der Grundrechtsschutz, namentlich das Recht auf Asyl, und die erforderliche demokratische Kontrolle sichergestellt werden“ (S. 277) müssen.

Gefahrenabwehr im Cyberraum

Dass die Sicherheit Europas sich längst nicht mehr nur an der Lage vor und hinter den Außengrenzen bemisst, sondern europäische Sicherheitspolitik es längst mit wachsenden Bedrohungen zu tun hat, die sich per se unabhängig von Staatsgrenzen im Cyberraum formieren, führt Annegret Bendiek in ihrem Aufsatz über „Digitale Agenda und Cybersicherheit“ (S. 229-240) vor Augen. Die Gegenmaßnahmen der Europäischen Union beruhen, wie Bendiek herausstellt, auf dem Multi-Stakeholder-Ansatz, adressieren also sowohl Wirtschaft und Politik als auch die Gesellschaft: Dabei übernimmt nicht nur die europäische Ebene mit dem „Europäischen Zentrum zur Bekämpfung der Cyberkriminalität“ bei EUROPOL Verantwortung, sondern fordert die Kommission zudem die Mitgliedsstaaten zu verstärkter Kooperation auf. Wie Bendiek herausstellt, „hat das deutsche IT-Sicherheitsgesetz eine Vorreiterrolle in der Europäischen Union inne und setzt wichtige Akzente für die Ausgestaltung der EU-Richtlinie zur NIS (Netz- und Informationssicherheit; Anm. d. A.)“ (S. 234).

Für 2017 ist ein Konzept der Kommission zu erwarten, „in dem sie einen koordinierten Ansatz für die Krisenzusammenarbeit im Fall eines großen Cybervorfalls darlegen wird“ (S. 235). Zentrale Akteure in diesem Tätigkeitsfeld werden auch künftig die Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit, sowie nun die 2016 gegründete Europäische Cybersicherheitsorganisation in Brüssel sein, die gerade auch nicht-staatliche Akteure einbindet. Mit Blick auf die Globale Strategie warnt Bendiek vor der Gefahr, „dass der Cyberraum versicherheitlicht oder gar militarisiert wird und so eine neue Bedrohungskulisse entsteht“ (S. 240).

Gescheiterte Nachbarschaftspolitik

Im Vergleich zu europäischen Maßnahmen des Grenzschutzes und der Cybersicherheit fällt das Urteil von Barbara Lippert über die „Europäische Nachbarschaftspolitik“ (S. 333-340) verheerend aus: Zwar überlebe die ENP „als Dachmarke für die Aktivitäten der Europäischen Union und die Allokation und Verteilung der Ressourcen gegenüber den 16 Ländern“, jedoch sei sie als „einheitlicher Politikrahmen für die Gestaltung der Beziehungen zu den Ländern der östliche und südlichen Nachbarschaft an den dortigen politischen Realitäten gescheitert“ (S. 333). Innerhalb des Komplexes von Ursachen für dieses Scheitern hebt Lippert den „Kardinalfehler“ hervor, „die innergesellschaftlichen Konfliktladungen und Dynamiken, die geopolitischen Interessenkalküle interessierter Staaten und deren unterschiedliche Ordnungsansprüche im Süden wie Osten weitgehend ausgeblendet zu haben“ (S. 333).

In dieselbe Richtung weist – wenn auch diplomatischer formuliert – die von Lippert referierte Evaluation der ENP durch die Europäische Kommission und die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Im Rahmen einer realistischen Neujustierung sollten die Ziele der Transformation, Demokratisierung und Stabilisierung zwar beibehalten, der Schwerpunkt jedoch auf letzte gelegt werden – was eine Verstärkung der sicherheitspolitischen Komponente einschließt: „Der Stabilisierungsschwerpunkt entspringt der neuen Bedrohungswahrnehmung in der Europäischen Union durch Gewaltkonflikte, Terrorismus und Radikalisierung in den Nachbarschaften.“ (S. 335) Unterhalb dieser Prioritätensetzung diagnostiziert Lippert eine mangelhafte Konkretisierung der spezifischen Interessen und notwendigen Instrumentarien.

Auch die Globale Strategie für Außen- und Sicherheitspolitik der EU sieht Lippert vom Konzept der Stabilisierung – sowie der Resilienz – geprägt. Beide Begriffe hätten die bisherige „Demokratisierungsrhetorik verdrängt“ (S. 336). In dieselbe Richtung deutet auch der von Helwig und Tannous beleuchtete Vorstoß der Europäischen Kommission und der Hohen Vertreterin im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise, unter bestimmten Umständen Gelder der Entwicklungshilfe „stärker für Sicherheitsmaßnahmen in Drittstaaten vorzusehen“ (S. 347).

Weltraum- als Verteidigungspolitik?

Als Nachbar- und zukünftig wahrscheinlich auch Handlungsfeld der Verteidigungspolitik kommt neben der Cyber- auch die Weltraumpolitik in den Blick, der im Jahrbuch lediglich ein kurzer Beitrag von Jürgen Turek (Weltraumpolitik, S. 311f.) gewidmet ist. Entscheidend für den verteidigungspolitischen Bedeutungsgewinn dieses Politikfeldes ist die für 2020 anvisierte Fertigstellung des europäischen Satellitennavigations- und Zeitgebungssystems „Galileo“ mit dann 30 aktiven Satelliten. Da es mit seiner Vervollständigung – anders als zuvor – auch für militärische Zwecke einsetzbar wird, erwartet Turek, dass „Zielkonflikte über seine zivile und militärische Nutzung wieder stärker in den Fokus der EU-Integrationspolitik rücken“ (S. 312). Angesichts der sicherheits- und geopolitischen Herausforderungen an der Peripherie Europas und der ausstehenden Verpflichtungen innerhalb der NATO erscheint Tureks Erwartung einer – vom EU-Parlament vorgesehenen, jedoch zwischen den europäischen Institutionen umstrittenen – Nutzung des Systems für die im Rahmen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik absolut plausibel.

Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Weidenfeld / Prof. Dr. Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2016, 611 S., brosch., ISBN 978-3-8487-3200-5, € 84,–

* Neben den in diesem Beitrag behandelten Aufsätzen sind für den Themenkomplex gleichfalls folgende vertiefende Teilstudien relevant: Claudia Simons u. Denis M. Tull, Afrikapolitik, S. 355-358; Tobias Schumacher, Mittelmeerpolitik, S. 377-380; Michael L. Brauer u. Simon Hartmann, Nahostpolitik, S. 381-384; Katrin Böttger, Die Europäische Union und die Länder der Östlichen Partnerschaft, S. 385-390; Dies., Die Europäische Union und Russland, S. 391-394; Franz-Lothar Altmann, Südosteuropapolitik, S. 395-398; Gerlinde Groitl, Die Europäische Union und die USA, S. 399-404; Hans-Georg Erhart, Die Europäische Union und die NATO, S. 447-454; Wolfgang Zellner, Die Europäische Union und die OSZE, S. 455-460; Günther Unser, Die Europäische Union und die Vereinten Nationen, S. 461-468.

Artikel auf thinking-europe.eu…

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